五條措施确保糧食安全 盡快(kuài)出台《糧食法》

《國(guó)家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年(nián)）》已經實施過半，習近平總書(shū)記去(qù)年(nián)考察時說(shuō)：“糧食安全要靠自(zì)己”，今年(nián)的中央1号文件(jiàn)更是把糧食安全擺在首位。看(kàn)市縣書(shū)記們的講話(huà)，就(jiù)連糧食主産區也沒有納入議(yì)事(shì)日(rì)程，更不用說(shuō)作(zuò)爲國(guó)民(mín)經濟發展、社會穩定和國(guó)家自(zì)立的重大(dà)戰略問(wèn)題來(lái)考慮了！這是爲什麽呢(ne)？又該如(rú)何解決呢(ne)？

市縣書(shū)記們爲什麽都(dōu)不拿糧食安全當回事(shì)？

一是與成長進步無關。市縣書(shū)記，有責任的東西，有硬性規定和要求的東西，要拿話(huà)來(lái)說(shuō)的東西，也就(jiù)是關系到他(tā)們“帽子”的東西，他(tā)們都(dōu)會主動去(qù)抓，想盡一切辦法去(qù)抓，千方百計(jì)去(qù)抓，創造性地抓。一旦與他(tā)們的“帽子”無關，說(shuō)得(de)再好，要求再嚴，規定再多，他(tā)們都(dōu)視爲耳邊風(fēng)，連根汗毛都(dōu)不會立一下。《糧食法》立法呼籲多年(nián)，2012年(nián)才形成一個征求意見(jiàn)稿，正式立法到目前爲止還(hái)不見(jiàn)蹤影(yǐng)。廢除農業稅前，多數農民(mín)靠交公糧來(lái)交稅。廢除農業稅後，市縣書(shū)記感歎，對農民(mín)是否種糧，種多少糧的最後一點約束都(dōu)沒有了。沒有了農稅壓力，市縣書(shū)記們對糧食生(shēng)産也就(jiù)不管不問(wèn)。農民(mín)呢(ne)？想種就(jiù)種，不想種就(jiù)算了！

二是爲财政收入逼迫放(fàng)棄。糧食主産區爲國(guó)家糧食安全做出重要貢獻，但(dàn)對地方财政的貢獻率太低，媒體(tǐ)報道：中部某省糧食産量在10億斤以上的52個縣市，人(rén)均财政支出水平不到全國(guó)平均水平的三分(fēn)之一，甚至“糧食産量越高，财政負擔越重”。農民(mín)“種糧一年(nián)，不如(rú)打工(gōng)半月”。中央和省的項目都(dōu)需要市縣的配套資金，而“糧食大(dà)縣，财政窮縣”“生(shēng)态大(dà)縣，經濟小縣”的困窘從(cóng)體(tǐ)制上遲遲得(de)不到改變，逼着農業大(dà)縣、生(shēng)态大(dà)縣偏離(lí)自(zì)己的“主業”，搞園區，上工(gōng)業。

三是種糧補貼養了“懶漢”。中央的各類惠農資金不少，但(dàn)是分(fēn)解在國(guó)土(tǔ)、農業、林業等部門(mén)的幾十個項目中，無法形成合力。特别是“惠農政策資金部門(mén)化、惠農部門(mén)設置重疊化”讓市縣書(shū)記們很頭疼。這些年(nián)來(lái)，糧食補貼越來(lái)越失去(qù)了它的作(zuò)用：有錢的不在乎這點補貼，窮的靠這點補貼也發不了家，有錢的不種糧食或者是将土(tǔ)地撂荒，沒錢的因爲窮而承包不了大(dà)片農田。中央和省級檢查組檢查各項惠農政策措施時，不論是市縣還(hái)是農民(mín)，都(dōu)說(shuō)好，是因爲鄉鎮幹部了解情況不敢說(shuō)，農民(mín)不會說(shuō)。市縣通過争取從(cóng)上級部門(mén)拿到的資金，很多沒有用到農民(mín)、農業上。種糧補貼，本來(lái)應該發給種糧農民(mín)，以保護種糧積極性，但(dàn)是，又規定要直接把補貼轉到農戶的存折上。農戶種不種糧都(dōu)可(kě)以得(de)到補貼，市縣書(shū)記們手中的“令箭”就(jiù)此變成了“雞毛”。

四是市場供給帶來(lái)的錯覺。1998年(nián)糧食購(gòu)銷體(tǐ)制改革後，原有延伸到鄉鎮的國(guó)有糧站(zhàn)在取消農業稅後基本倒閉。沒有糧站(zhàn)，城(chéng)鎮居民(mín)還(hái)是有糧吃(chī)，而且品種多，價格也不貴。“東北大(dà)米”“泰國(guó)大(dà)米”“韓國(guó)大(dà)米”“美國(guó)大(dà)豆”“美國(guó)玉米”“巴西小麥”，商人(rén)的眼光(guāng)和能力比地方政府強多了，讓市縣書(shū)記們産生(shēng)了“我不生(shēng)産糧食，市場上照(zhào)樣有糧食”“我生(shēng)産糧食，還(hái)要貼本”的錯覺。越是工(gōng)業發達的市縣，書(shū)記們越是不爲購(gòu)買糧食發愁。市縣GDP和财政收入排名，也讓糧食大(dà)縣放(fàng)棄了糧食生(shēng)産，把心思用在招商引資，大(dà)力發展工(gōng)業上。

五是因糧食增産盲目自(zì)信。這些年(nián)來(lái)，雜交技術(shù)、地膜覆蓋技術(shù)、大(dà)棚種植技術(shù)廣泛推廣，除草劑、殺蟲劑等大(dà)量使用，在一定程度上提高了糧食的單位面積産量。目前，稻谷畝産多在400公斤以上，小麥300公斤以上，玉米450公斤以上。糧食主産區多是兩熟，甚至是三熟。這也是在耕地減少、播種面積下降、一些地區遭受嚴重自(zì)然災害的情況下，十幾連增的關鍵所在。還(hái)有就(jiù)是統計(jì)加估計(jì)。糧食總産量，國(guó)家、省一級是根據抽樣調查縣的抽樣調查結果推算的。抽樣調查隻解決了糧食總産量的整體(tǐ)估算問(wèn)題，很難得(de)出準确的糧食産量數據。抽樣調查的樣本數量少、均勻性差、代表性不強、不具随機(jī)性。分(fēn)類糧食産量還(hái)得(de)靠全面統計(jì)。全面統計(jì)，受登記錯誤、統計(jì)精度、行政幹擾等因素的影(yǐng)響，以及統計(jì)的盲目性和随意性，容易造成統計(jì)結果嚴重失真。

六是國(guó)際市場的巨大(dà)沖擊。2010年(nián)起，我國(guó)所有糧食品種價格全都(dōu)高于國(guó)際市場離(lí)岸價格。如(rú)果糧價繼續上漲突破配額外交稅後的“天花闆”價格，我國(guó)“入世”時談定的關稅配額“防火(huǒ)牆”将完全失去(qù)保護作(zuò)用，我國(guó)現行調控和穩定糧食市場的政策措施也将全部失效。2013年(nián)食糖市場開始失守。按目前趨勢，預計(jì)10年(nián)内，水稻、小麥和玉米将相(xiàng)繼步大(dà)豆和食糖的後塵，貿易的國(guó)門(mén)洞開，完全暴露在國(guó)際市場的沖擊下。2005年(nián)以來(lái)，以轉基因爲主的玉米、大(dà)豆、小麥搶占我國(guó)糧食、油料市場。2009年(nián)進口轉基因大(dà)豆4500多萬噸，是當年(nián)我國(guó)大(dà)豆産量的3倍。去(qù)年(nián)以來(lái)，我國(guó)退回的轉基因玉米累計(jì)超過200萬噸。價格問(wèn)題和轉基因問(wèn)題成爲目前最爲糾結的兩個問(wèn)題。

七是糧食收儲制度不合理(lǐ)。《國(guó)家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年(nián)）》明确各省（區、市）儲備數量：“産區保持３個月銷量、銷區保持６個月銷量”。由于陳糧市場價格比新糧低，消費者更多願意購(gòu)買新糧而不是陳糧，導緻許多糧庫實際儲備不足。對委托收購(gòu)和保管的糧食，收儲公司按每百公斤2元左右撥給收購(gòu)費用，按每百萬公斤每月600元左右撥給保管員(yuán)工(gōng)資，按年(nián)平均保管量每百萬公斤每年(nián)5600元左右撥給保管費，使得(de)購(gòu)銷虧損大(dà)，不願意收儲。省級儲備糧食保管費補貼爲每年(nián)每市斤0.05元。省儲備糧食管理(lǐ)總公司管理(lǐ)費提取标準：按平均庫存計(jì)算，糧食每年(nián)每市斤0.0025元；省儲備糧管理(lǐ)總公司提取管理(lǐ)費後，承儲企業儲存省級儲備糧食的費用“補貼收入”計(jì)提标準：按平均庫存實物量計(jì)算，糧食每年(nián)每市斤0.0475元。誰儲誰貼。再有，農民(mín)覺得(de)國(guó)有糧庫收儲挑三揀四，又沒有征購(gòu)任務，因而少種、不種。

把糧食主産區市縣書(shū)記綁定在糧食安全上的戰略構想

确保糧食安全，一個是數量安全，糧食基本自(zì)給；一個是質量安全，無毒無害。糧食安全不關某個市縣書(shū)記的事(shì)，幾個、幾十個、數百上千個市縣書(shū)記的事(shì)，而是“國(guó)之大(dà)事(shì)”。要讓市縣書(shū)記站(zhàn)到“國(guó)”的角度來(lái)思考問(wèn)題，抓落實，就(jiù)要解決好以下五個方面的問(wèn)題，才能峰回路(lù)轉，切實有效。

1.盡快(kuài)出台《糧食法》。抓糧袋子，首先要立法。于法有據，才能抓而有效。2012年(nián)2月《糧食法》（征求意見(jiàn)稿）已經公布，但(dàn)直到如(rú)今還(hái)未正式出台。首先，确保糧食安全需要立法。美國(guó)農業也曾經曆大(dà)面積的污染，美國(guó)1990年(nián)的調查評估報告顯示，美國(guó)農業污染占地表污染總量的68%～83%，導緻50%～70%的地面水體(tǐ)受污染或受影(yǐng)響。美國(guó)從(cóng)政策、技術(shù)、法律等多方面有效控制農業生(shēng)産中高毒性農藥的投放(fàng)，有效地緩解了農業污染狀況。2006年(nián)時，美國(guó)的農業污染面積就(jiù)比1990年(nián)減少了65%。其次，解決“中央急，市縣不當一回事(shì)”的問(wèn)題需要立法。現行國(guó)家糧食安全管理(lǐ)體(tǐ)制是國(guó)家發改委領導下，國(guó)家糧食局與中央儲備糧管理(lǐ)總公司共同管理(lǐ)的體(tǐ)制。《糧食流通管理(lǐ)條例》、《中央儲備糧管理(lǐ)條例》，不能把糧食生(shēng)産、糧食流通、糧食儲備、保障糧食安全的職責落實到市縣“一把手”的頭上。沒有市縣書(shū)記支撐的糧食安全，好比空中樓閣。當然，确保糧食安全，沒有必要考核所有市縣，隻需要考核糧食主産區。立法明确糧食主産區幹部考核任用标準，就(jiù)能把分(fēn)開的心思合攏。

2.改變補貼方式。抓糧袋子，就(jiù)要保證農民(mín)的收入。有收入，能化解糧食生(shēng)産過程中的風(fēng)險，才能不令而行。改變糧食補貼方式的呼聲這些年(nián)來(lái)很高。目前比較集中的，一是直接補貼。由種糧補貼改爲糧價補貼，取消其他(tā)補貼。由過去(qù)的糧食面積補貼改爲糧食産量補貼，讓所有種糧農民(mín)直接受益。具體(tǐ)計(jì)算方法是：補貼額度＝政府核定的補貼面積×規定的補貼單産×單位産量補貼額。二是差額補貼。具體(tǐ)辦法是：先由政府制定目标價格，保證農民(mín)收入，當市場價格低于目标價格時，政府就(jiù)對農民(mín)進行差額補貼，差額補貼幅度爲目标價格與市場價格、貸款利率兩者中的較高者之差。當市場價格高于貸款利率時，差額補貼幅度爲目标價格與市場價格之差；當市場價格低于貸款利率時，差額補貼幅度爲目标價格與貸款利率之差。三是貸款補貼。在貸款到期前，如(rú)果糧食市場價格高于貸款利率，農民(mín)可(kě)将糧食出售然後償還(hái)貸款及利息；如(rú)果糧食市場價格低于貸款利率，則農民(mín)在貸款到期時可(kě)以不必歸還(hái)貸款，而是将糧食交給農産品信貸公司。貸款利率實際上是一種支持價格，通過這項政策保證農民(mín)所得(de)到的價格不會低于貸款利率，以此來(lái)保護農民(mín)種糧的積極性。四是保險補貼。鼓勵商業保險組織參與農業保險。通過再保險的方式，降低商業保險機(jī)構參與農業保險的風(fēng)險，調動積極性。政府給予投保農民(mín)50％～80％的保費補貼，使農民(mín)隻需支付很少的保費就(jiù)能參加農業保險。五是災害補貼。通過特别災害援助計(jì)劃，對因遭受自(zì)然災害而造成的收入損失進行補貼，以幫助受災對象穩定收入以及恢複生(shēng)産。同時，爲杜絕農資廠(chǎng)商跟風(fēng)漲價，攫取農民(mín)種糧利潤，每年(nián)由國(guó)務院出台農資廠(chǎng)商和經銷商農資産品指導價，維護種糧農民(mín)利益。

3.實施财政補償。抓糧袋子，就(jiù)要抓錢袋子。不爲财政收入發愁，才能改變市縣書(shū)記們的态度。财政收入，作(zuò)爲市縣的真金白(bái)銀，是市場經濟中，市縣書(shū)記們關注的重點，也是市縣的底子和臉面。要改變糧食主産區市縣書(shū)記們的态度，不在财政上打主意，是不行的。目前，多數糧食主産區财政收入不足工(gōng)業區的四分(fēn)之一，越是糧食主産市縣，财政收入越少。一要加大(dà)轉移支付力度。中央應在對産糧大(dà)縣進行獎勵的基礎上，根據各地糧食綜合生(shēng)産能力和增産幅度，以及糧食主産區公共服務支出需求，測算安排轉移支付額度，努力縮小糧食主産區與其他(tā)經濟發達地區的财政收入差距。二是通過中央财政扶持農超對接。出台促進農超對接的扶持措施，對農産品批發市場建設給予财政支持，降低農産品物流成本。三是以貢獻來(lái)分(fēn)配項目資金。在農業項目資金分(fēn)配上給予傾斜，按耕地面積、人(rén)口數量、商品糧貢獻率來(lái)分(fēn)配項目資金，多向農業大(dà)縣（市、區）傾斜，并取消或降低建設項目地方配套資金比例，進一步調動農民(mín)種糧積極性。四是将高附加值部分(fēn)留在糧食主産區。糧食生(shēng)産附加值高的部分(fēn)在兩端，一端是農業生(shēng)産及食品加工(gōng)機(jī)械制造，一端是食品加工(gōng)。目前糧食主産區普遍存在原料充足，但(dàn)是加工(gōng)業規模小，科(kē)技含量低的問(wèn)題，80％的糧食加工(gōng)企業的技術(shù)裝備還(hái)處在發達國(guó)家20世紀80年(nián)代的水平，僅有5％左右達到目前發達國(guó)家水平。糧食加工(gōng)業質量标準、檢測體(tǐ)系滞後，國(guó)内外不接軌。泰國(guó)稻谷15個等級，5個粒型指标，12個含雜指标，我國(guó)僅有4個等級，産品不适應國(guó)際市場，原料專用性不強，競争力較弱，優質原料在物流過程中混雜影(yǐng)響加工(gōng)品的等級和質量。再有“南(nán)方建倉” “北方建廠(chǎng)”導緻南(nán)北方無序争奪糧源，糧食加工(gōng)産業原料成本上升，産業化進程受阻。農業、食品加工(gōng)及食品加工(gōng)機(jī)械制造部署在糧食主産區，把糧食生(shēng)産銷售中附加值最高一部分(fēn)建設在糧食生(shēng)産區，就(jiù)解決了糧食主産區爲工(gōng)業發愁，爲财政叫苦，不願種糧的問(wèn)題。

4.主産區統産統銷。抓糧袋子，就(jiù)要權力集中。一個蘿蔔一個坑，一個釘子一個眼，才能抓到點子上。目前，糧食生(shēng)産環節由農業部負責，糧食流通、加工(gōng)環節由糧食局負責，糧食消費和進出口環節則由商務部負責，科(kē)技部、工(gōng)業和信息化部、财政部、國(guó)土(tǔ)資源部、水利部、衛生(shēng)計(jì)委、人(rén)民(mín)銀行、工(gōng)商總局、質檢總局、國(guó)家發展改革委等等都(dōu)有權益，收費撥錢這一部分(fēn)都(dōu)不願放(fàng)，市縣面對如(rú)此多的部門(mén)，處于弱勢，農民(mín)們更是不知所措。因此，可(kě)以借鑒加拿大(dà)的做法，将權力集中在農業部、糧食局、質檢總局。農業部，制定糧食政策、法律和國(guó)際貿易規則，負責處理(lǐ)貿易和農業政策問(wèn)題。糧食局，壟斷經營（最佳價格，瞄準市場，市場開發），統購(gòu)統銷（降低風(fēng)險，利益均等，有條不紊），政府爲後盾（保證初期付款，保證信貸銷售，保證所有的貸款）。《加拿大(dà)谷物法》明确規定：加拿大(dà)出口和用于國(guó)内食品消費的小麥及大(dà)麥，由加拿大(dà)小麥局壟斷經營，實行統購(gòu)統銷，以滿足國(guó)内外市場的需要，并給農民(mín)創造最高的收入。小麥、大(dà)麥的定價，全部由小麥局控制。小麥局通過建立綜合賬戶，來(lái)保證農民(mín)獲得(de)銷售收入，實行初步定價和最終結算價及二次付款。初步定價由政府規定，小麥局于年(nián)度生(shēng)産之前公布。具體(tǐ)結算方式：農民(mín)送小麥時，按初步定價一次取得(de)收入；稻谷年(nián)度之後，再根據實際銷售價（扣除各種費用），第二次得(de)到最終收款。如(rú)果市場價格大(dà)幅上揚和大(dà)量谷物銷售高于初步定價，小麥局将及時調整付款辦法，給農民(mín)增加一次或幾次期中付款。質檢總局，制定糧食的質量标準、質量檢驗辦法，負責進出口糧食的質量最終權威性檢驗，從(cóng)事(shì)糧食品質方面的研究和推廣。

5.改革儲備制度。抓糧袋子，就(jiù)要抓調劑。倉儲問(wèn)題解決了，才能手中有糧，心裡(lǐ)不慌。糧食儲備是糧食安全的重要環節。目前的國(guó)有糧庫儲備存在問(wèn)題衆多，2004年(nián)糧食系統改制以後，自(zì)主經營、自(zì)負盈虧的基層糧庫生(shēng)存艱難，無力承擔國(guó)家儲備糧食調控任務，大(dà)型糧庫一方面向上虛報庫存容量騙取保管費，另一方面通過倒賣“不允許動”的儲備糧或出租糧倉在市場上盈利。對此，可(kě)采取“委托代儲”的糧食儲備制度。委托代儲，是美國(guó)在糧食流通領域穩定糧食供給和價格的主要措施。美國(guó)的糧食儲備制度與支持價格政策關系密切。糧食儲備的執行機(jī)構是聯邦政府的農産品信貸公司。當市場價格低于貸款利率時，農民(mín)可(kě)以将糧食交給農産品信貸公司，這部分(fēn)糧食就(jiù)形成儲備；如(rú)果在市場價格高于貸款利率時，政府需要增加儲備，就(jiù)從(cóng)市場上購(gòu)買。農産品信貸公司并不擁有糧食倉儲設施，而是實行“委托代儲”的辦法，即糧食儲備任務主要由政府委托那些技術(shù)設施、衛生(shēng)條件(jiàn)較好的商業性糧食儲備企業來(lái)執行，糧權屬于政府，政府支付儲存費用以及在儲備過程中發生(shēng)的一切費用，包括損耗和虧損等，而接受政府委托代儲任務的倉儲企業也必須按照(zhào)政府的指令行動。委托代儲既解決了“養家賊”的問(wèn)題，騙保的問(wèn)題，又可(kě)保證糧食儲備安全。